馮家彬、鄭赤琰:應認真考慮行兩院立法制 (信報)

政改遭否決,……普選問題並不能輕描淡寫的拖下去,社會應要平心靜氣、互相包容的態度,盡快研究出中央、泛民主派和工商界也能接受的政治平台。

……「兩院立法」,即「上議院」與「下議院」,兩院制在英國有很長遠歷史,構思是源於要照顧各階層的利益,上議院是要照顧以皇家貴族及既得利益集團,下議院則為資產階級及勞工界設想。

過去兩個多世紀,兩院的權力明顯向下議院傾斜,上議院的貴族勢力式微,立法大權旁落,淪為「配角」,但這只能說明是英國社會結構的變遷所使然,而非兩院制本身的缺陷。恰好相反,兩院制的多元利益代表性這優勢,不但沒有走下坡,反而在社會的經濟、文化、社會、宗教、種族、政治等利益日趨多元化下,更派用場。

例如美國的經驗便引證了兩院制可以達致不同的代表性,下議院(眾議院)議員由全國各地選區選民一人一票選出,較適合代表公民個體的利益;而上議院(參議院)議員則由全國各州的選民選出,每州選出兩名,是州地區的利益捍者。兩者選民不同,代表人數亦不一,參議院的發展,令其議員的政治地位比眾議院的較有份量(一般資歷提升由眾議院升上參議院,在參議院獲得足夠資歷後才參選總統)。

美國的兩院制在啟動一般涉及公民利益的立法草擬工作上,享有同等權力,而眾議院的啟動立法權反而有所規範,而不論由哪院提出立法草案,三讀通過後都須在另一院三讀通過。這種模式既能照顧個體公民利益,也照顧到區域或國家的整體利益;……發揮互相平衡的功能,減少行政與立法的對抗。

在全球被評審為十個最佳管治國家中,有八個是兩院立法制國家。

香港的立法會制度又該向哪方向發展?單看《基本法》,普遍印象是「單院制」(Unicameral System)。但立法會內存有兩組不同背景的議員,各有利益考量,這種劃分其實已有美國兩院不同利益代表的概念,不同的只是未將雙方正式成為兩院而已。

香港作為國際大都會,發展民主自屬必要,但……只一味追求公民一己的利益而不顧企業、社團、各種利益團體的利益,以兩極化立場去看待個人與團體的利益矛盾,是極不明智和不理想的。正正是因為個體與團體的利益是共存共榮,立法會實行兩院制非但可行,更屬必要。

假若再考慮到「一國兩制」的條件,兩院制更是不可或缺,因為不論在一國的立法內涵、或是兩制的立法考量,……兩院制可以平衡各公與私的利益,可以減少各走極端。……發揮協商效應,避過一院內部對決的窘局。

……只要把一國的議題與兩制的範疇釐清,把兩院各自的立法權責劃定界限,政治決議便會比目前只集中在一院內混亂拉雜下去為佳。試想在兩院制度下,上議院可以委以國家與社會集體利害問題的立法啟動權,而公民個人民主自由權利則可交由下議院立法考量,遇有意見相左,便由兩院常設的「研討委員會」協商解決,這便可避免造成對特區政府與中央政府的直接衝擊,及內耗不絕的問題。

……《基本法》所要求的「行政主導立法」問題。過往五年多經驗,說明了行政非但不能主導立法,更時有對立、僵持不下局面出現。……是高度現代化社會所導致的正常現象。高度現代化的社會發展,造就了眾多利益團體,在立法院的選區狹窄代議制度下,……在美制下的行政首長與議會分體式的運行,行政與立法截然分工,行政主導立法便不是理所當然的事。

香港出現的行政立法對立,源於立法會不能主動提出立法草案,加上在審查與討論法案工作上全落在單一議院之上,儘管特首可能有千鎚百鍊的政治歷鍊,也很難做到真正的行政主導立法。若有兩院制作為緩衝,情況將會大為改善。……

資料來源:《信報》,2006年1月27日。
       發佈日期: Friday January 27, 2006 HKT


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